Rechnungshofbericht zur Straßenbahn

Die Kritikpunkte des Rechnungshofs am Megaprojekt

Der Vorbericht des Rechnungshofs zum Thema Straßenbahnbau in Österreich sorgte für Diskussionen. Die Städte Graz, Linz und Innsbruck wurden vom österreichischen Rechnungshof geprüft. Nun liegt der Endbericht vor. In Innsbruck betrugen die vorläufigen Gesamtkosten für die Erweiterung der Linien 2 und 5, inklusive des Kaufs von 30 Straßenbahnen, 408,81 Millionen Euro – um 16 Prozent mehr als laut Grundsatzbeschluss vorgesehen waren.

INNSBRUCK. Die Landeshauptstädte Graz, Innsbruck und Linz bauten in den vergangenen Jahren ihre Straßenbahnnetze aus. Damit stehen den Bürgerinnen und Bürgern moderne Verkehrsmittel zur Verfügung. Der Mobilitätsmasterplan 2030 der Bundesregierung sieht vor, dass der Sektor Verkehr bis 2040 klimaneutral wird. Die Projekte in den drei Städten konnten einen wichtigen Beitrag dazu leisten, stellen die Prüferinnen und Prüfer des Rechnungshofes im heute veröffentlichten Bericht „Straßenbahnprojekte Graz, Innsbruck, Linz“ fest. In Innsbruck wurden die Pläne umgesetzt, die Linien 2 und 5 innerhalb des Stadtgebiets zu verlängern sowie ab der Stadtgrenze an die S-Bahnhöfe Rum und Völs anzuschließen. In Innsbruck betrugen die vorläufigen Gesamtkosten für die Erweiterung der Linien 2 und 5, inklusive des Kaufs von 30 Straßenbahnen, 408,81 Millionen Euro – um 16 Prozent mehr als laut Grundsatzbeschluss vorgesehen waren. Der Rechnungshof empfiehlt der Holding Graz, den Innsbrucker Verkehrsbetrieben und den Linz Linien, bei Vergabeverfahren möglichst viele Hersteller einzuladen, um den Wettbewerb zu stärken und daraus Vorteile zu ziehen. Zudem sollen sich die Holding Graz und die Innsbrucker Verkehrsbetriebe an einem Erzeugerpreisindex für Schienenfahrzeuge orientieren, weil damit die tatsächlichen Preissteigerungen der Hersteller berücksichtigt werden. Zu zeitlichen Verzögerungen kam es bei der Festlegung der endgültigen Trassenführung und baulichen Umsetzung des Abschnitts Technik West bis Völs. Bei der Entscheidung in Innsbruck, die O–Busse durch Straßenbahnen zu ersetzen, waren die Kriterien bei den Bewertungen nicht einheitlich.

Die Kosten

In der grundsätzlichen Beschlussfassung des Landes Tirol und der Stadt Innsbruck zum Bau der Linien 2 und 5 wurde von Errichtungskosten (inklusive Straßenbahnen) von 268 Mio. EUR ausgegangen. Eine Grundeinlöse war nicht vorgesehen gewesen.

Der RH verwies kritisch auf die gegenüber dem Grundsatzbeschluss um 16 % höheren Errichtungskosten der Linien 2 und 5, wobei die Mehrkosten die ausgewiesene Valorisierung sowie die ungeplanten Kosten deutlich überstiegen.

Verkehrsaufkommen

Im Binnenverkehr lag Innsbruck bei der Betrachtung des Umweltverbunds – öffentlicher Verkehr, Fahrrad– und Fußgängerverkehr – mit einem Anteil von 67,3 % deutlich vor Graz mit 58,4 % und Linz mit 56,7 %. Während der Anteil des öffentlichen Verkehrs am Gesamtverkehrsaufkommen mit Werten zwischen 18,2 % und 22,9 % in allen drei Städten ähnlich war, lag der Fahrradverkehr in Linz mit einem Anteil von 7,8 % deutlich hinter jenem der Städte Graz (19,3 %) und Innsbruck (14,5 %). Im Quell– und Zielverkehr dominierte in allen drei Städten der motorisierte Individualverkehr, der mit 85 % in Graz den höchsten Wert aufwies (Linz: 72,4 %; Innsbruck: 63,3 %).

Bürgerbeteiligung

Die Innsbrucker Verkehrsbetriebe organisierten im Laufe des Jahres 2015 Informationsveranstaltungen und Workshops für und mit interessierten Bürgerinnen und Bürgern. Im Zuge dieser Veranstaltungen wurden verschiedene Planungsaspekte zu Länge und Verlauf der Straßenbahntrassen im Bereich des Olympischen Dorfes diskutiert. Wesentliche Anliegen der Bürgerinnen und Bürger bezogen sich auf die Parkplatzbilanz infolge des Baus der Straßenbahn sowie auf bestimmte Begleitmaßnahmen für die Sauberkeit und Helligkeit der Haltestellen. Die Anregungen aus dem  Bürgerbeteiligungsverfahren flossen in die weiteren Detailplanungen ein. So sahen die späteren Planungen z.B. mehr Mülleimer oder die Umstellung auf LED–Beleuchtung in den Haltestellen vor. Die wesentlichste Änderung betraf die Lage bestimmter Haltestellen, um – in Abstimmung mit den städtischen Planungsabteilungen – mehr Parkplätze als ursprünglich  vorgesehen realisieren zu können. Zu den adaptierten Planungen hielten die Innsbrucker Verkehrsbetriebe weitere Informationsveranstaltungen ab. Der Innsbrucker Stadtsenat beschloss 2015 die in Abstimmung mit der Bevölkerung modifizierten Planungen (inklusive neuer Lage der Endhaltestelle).

Fahrgastpotential

Mit dem Ersatz der O–Bus–Linie O durch die Straßenbahnlinie 2 erwarteten die Innsbrucker Verkehrsbetriebe einen Anstieg der Fahrgäste um 2.000 Fahrten pro Werktag auf 28.500 Fahrgäste pro Werktag. Die Innsbrucker Verkehrsbetriebe zählten seit Inbetriebnahme der Linien 2 und 5 (Februar 2019) regelmäßig die Fahrgäste mit automatisierten Zähleinrichtungen; die beiden Linien beförderten 38.000 Fahrgäste pro Werktag (davon 26.700 auf der Linie 2 und 11.300 auf der Linie 5). Im Dezember 2019 – dem nachfragestärksten Monat – transportierten die beiden Linien 43.800 Fahrgäste pro Werktag, wobei die Linie 5 nur innerhalb der Stadtgrenzen von Innsbruck – ohne die Verlängerungen nach Rum bzw. Völs – verkehrte. Das Stadtentwicklungsgebiet im Westen von Innsbruck war zur Zeit der Gebarungsüberprüfung in keiner Fahrgastprognose berücksichtigt. Eine quantifizierte Zielsetzung bezogen auf den Anteil des öffentlichen Verkehrs am Gesamtverkehr für das Einzugsgebiet der Linien 2 und 5 wurde vor der Projektumsetzung nicht festgelegt.

RH Meinung

Der RH hielt positiv fest, dass im Stadtgebiet von Innsbruck das tatsächliche Fahrgastaufkommen auf den Linien 2 und 5 (43.800 Personen pro Werktag im Dezember 2019) den Prognosewert (28.500 Personen pro Werktag) um mehr als die Hälfte übertraf. Der RH hielt den Ausbau der Linie 5 nach Rum und Völs für zweckmäßig. Dies deshalb, weil durch die überprüften Ausbauprojekte sowohl im Osten als auch im Westen von Innsbruck der städtische Straßenbahnverkehr mit dem Regionalverkehr (S–Bahn) verknüpft wird. Zudem ließ die geplante Stadtentwicklung im Westen von Innsbruck ein zusätzliches  Fahrgastaufkommen für die dieses Gebiet durchquerende Straßenbahnlinie 5 erwarten. Der RH empfahl dem Land Tirol und der Stadt Innsbruck, die Fahrgastentwicklung auf den Linien 2 und 5 regelmäßig mittels Fahrgastzählungen zu ermitteln. Er empfahl weiters, rechtzeitig vor dem Anschluss der S–Bahnhöfe in Rum und Völs sowie insbesondere nach Feststehen der Anzahl der neu hinzukommenden Wohneinheiten bzw. Arbeitsplätze für das Stadtentwicklungsgebiet im Westen von Innsbruck Verkehrsmodellrechnungen erstellen zu lassen, um das Angebot an öffentlichem Verkehr auf der Linie 5 an das prognostizierte Fahrgastaufkommen evidenzbasiert anpassen zu können.

Reaktionen

Laut Stellungnahme der Stadt Innsbruck sei vorgesehen, für die Erweiterung des Siedlungsgebiets nach Westen (mit dem internen Projekttitel Hötting–West/Harterhofgründe) innerhalb des raumordnerischen Rahmenplans ein Mobilitätskonzept auszuarbeiten. Dieses stütze sich wesentlich auf die Kapazitäten (Pull–Maßnahme) der beiden Linien 2 und 5 und beabsichtige im Sinne von Push–Maßnahmen u.a. eine restriktivere Stellplatzvorschreibung. Die Stadt Innsbruck erwarte aus der im Jahr 2022 mitbeauftragten Mobilitätserhebung im Frühjahr 2023 aktuelle und belastbare Modal–Split–Daten. Mit dem Masterplan „Radverkehr 2030“ bzw. „Masterplan Gehen 2030“ sei als Qualitätsziel ein Modal–Split für den Umweltverbund mit 80 : 20 (gültig für den Binnenverkehr innerhalb Innsbrucks) definiert worden.

Wirtschaftlichkeit

Im öffentlichen Verkehr in Innsbruck waren im Jahr 2000 drei verschiedene Fahrbetriebssysteme eingesetzt: Straßenbahn, O–Bus und Dieselbus. Da die Fahrzeuge der Innsbrucker Straßenbahn nach rd. 40 Jahren zu erneuern waren, beauftragte der Innsbrucker Stadtsenat die Innsbrucker Verkehrsbetriebe, ein Konzept zu den längerfristigen Perspektiven des Innsbrucker Straßenbahnnetzes zu erstellen. Die Innsbrucker Verkehrsbetriebe stellten deshalb im Jahr 2000 eine Studie vor, mit dem Ergebnis, dass aufgrund der geringen Größe der beiden Betriebszweige Straßenbahn und O–Bus die Rahmenbedingungen für einen längerfristig wirtschaftlichen Betrieb beider Betriebszweige ungünstig waren.
Die Planungsvariante Ausbau des O–Bus–Netzes erhielt insgesamt die höchste Bewertung, wies aber zwei wesentliche Nachteile auf: Mit einer Umstellung auf das O–Bus–System wäre eine Kompatibilität mit regionalen Planungen (Regionalbahn) nicht mehr gegeben (im Gegensatz zu einer Errichtung einer Straßenbahn). Dieser Aspekt floss in die Bewertung mit einer Gewichtung von 0,5 % ein. Ohne den Ausbau der Straßenbahn im Stadtgebiet von Innsbruck könnte auch die Stubaitalbahn bzw. die für Freizeit– und Tourismusverkehr genutzte Linie 6 nach Igls aufgrund der unwirtschaftlichen Betriebsgröße nicht mehr aufrechterhalten werden. Unter Berufung auf diese Aspekte sowie auf den sehr kurzen Prognosezeitraum (Jahr 2002/03) der Verkehrssimulation im Vergleich zur voraussichtlichen Nutzungsdauer einer Straßenbahn von 32 Jahren empfahl die  Projektgruppe – unter verkehrlich–technischen Aspekten – den Ausbau des  Straßenbahnnetzes bei gleichzeitiger Auflassung des Betriebszweigs O–Bus.  Aufbauend  auf dieser Studie beauftragte das Land Tirol gemeinsam mit den Innsbrucker Verkehrsbetrieben die im Jahr 2002 veröffentlichte Studie „IVB – Straßenbahnkonzept Erweiterungsschritt Regionalbahn“, die die Sinnhaftigkeit einer Doppelnutzung der neuen  Straßenbahninfrastruktur der Linie 2 auch für eine Regionalbahn im Raum Innsbruck  untersuchte. In den Jahren 2007 bis 2010 ließ das Land Tirol verschiedene Trassenvarianten  der Regionalbahn ausarbeiten und detailliert analysieren. Im Rahmen der  Konzessionsansuchen ließen die Innsbrucker Verkehrsbetriebe auch betriebswirtschaftliche Analysen zur Linie 2 und zu den Verlängerungen der Linie 5 nach Rum bzw. Völs erstellen. Diese Analysen ergaben, dass die laufenden Kosten für Betrieb und Erhaltung auf der Linie 2 zu 65 % durch Ticketeinnahmen gedeckt werden können, auf der Linie 5 Richtung Rum zu 52 % und Richtung Völs zu mehr als 100 %. Für den RH war nachvollziehbar, dass aufgrund des verdichteten Taktes der S–Bahn von Kematen nach Völs eine Verkürzung der Linie 5 (Regionalbahn) als Zubringer zur S–Bahn–Station in Völs zweckmäßig war. Er kritisierte jedoch, dass die Entscheidung nicht ausreichend dokumentiert war.

Laut Stellungnahmen des Landes Tirol und der Innsbrucker Verkehrsbetriebe seien für weitere Systemerweiterungen im Innsbrucker Straßen– und Regionalbahnnetz, z.B. die Verlängerung der Regionalbahn von Völs nach Kematen bzw. von Rum nach Hall/Mils, standardisierte Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen geplant. Die Konzessionsunterlagen für die Etappe 3 (Rum) und die Etappe 4 (Völs) seien eingereicht worden. Die Etappe 3 nach Rum sei bereits im Bau (Anmerk. der Red. wurde inzwischen eröffnet), für die Etappe 4 hätten die Innsbrucker Verkehrsbetriebe 2022 die Konzession erhalten. Für zukünftige Projektentwicklungen würde  eine Standardisierung berücksichtigt.

Laut weiterer Stellungnahme der Innsbrucker Verkehrsbetriebe seien auch im Stadtgebiet weitere Untersuchungen zu neuen Straßenbahnlinien in Zusammenarbeit von Land Tirol, Stadt Innsbruck und Innsbrucker Verkehrsbetrieben bereits angestoßen worden. Wenn belastbare Zahlen in der bundesweiten Mobilitätserhebung vorhanden seien (Fertigstellung des Modells etwa Mitte 2023), würden diese für die Bewertung neuer Verkehrsprojekte (auch schienengebundene) eingesetzt.

Beschaffung

Das Vergabeverfahren der Innsbrucker Verkehrsbetriebe dauerte von der  Auftragsbekanntmachung bis zur Zuschlagsentscheidung zwölf Monate. Die Holding Graz veranschlagte dafür in ihren Planungen zehn Monate.
• Für die Dauer von der Bestellung bis zur Konstruktion und mängelfreien Lieferung des ersten Fahrzeugs rechneten sowohl die Innsbrucker Verkehrsbetriebe als auch die Holding Graz eine Wartezeit von zwei Jahren ein, für die laufende Fertigstellung der weiteren Fahrzeuge jeweils vier weitere Wochen.
• Tatsächlich verzögerte sich die Fertigstellung der Fahrzeuge für die Straßenbahn in Innsbruck im Durchschnitt um mehr als 14 Monate gegenüber den Planterminen. Die Verzögerungen waren auf Produktionsprobleme des Herstellers zurückzuführen, die durch fehlerhafte Arbeiten und den anschließenden Ausfall eines Zulieferers für Wagenkästen entstanden waren.

Da der Betrieb der Linie 5 zum Teil als Nebenbahn – von den Innsbrucker Verkehrsbetrieben als Regionalbahnen bezeichnet – im Sinne des Eisenbahngesetzes 1957 geplant war, sollte ein Teil der Fahrzeuge mit einem Zugsicherungssystem ausgestattet werden. Für den Betrieb der Linien 2 und 5 mussten 30 Fahrzeuge beschafft werden; zehn riefen die Innsbrucker Verkehrsbetriebe im Jänner 2008 als Option aus einem im Oktober 2005 abgeschlossenen Liefervertrag ab. Die Innsbrucker Verkehrsbetriebe ersuchten im Juni 2014 die Stadt Innsbruck und das Land Tirol, die notwendigen Beschlüsse für die Beschaffung von 20 weiteren Fahrzeugen herbeizuführen, um rechtzeitig vor Inbetriebnahme der jeweiligen Teilstücke über die erforderliche Anzahl an Straßenbahnen zu verfügen. Davon waren elf für den Einsatz als Regionalbahn bestimmt. Bis zum Ende der Gebarungsüberprüfung waren die Straßenbahnen  noch nicht mit einem Zugsicherungssystem ausgestattet, weil die Nebenbahnstrecke noch nicht in Betrieb war.

Lieferproblematik

Im Dezember 2015 bestellten die Innsbrucker Verkehrsbetriebe 20 Niederflurstraßenbahnen beim Unternehmen B mit einem Auftragswert von 51,30 Mio. EUR. Diese sollten in Tranchen zwischen Dezember 2018 und Dezember 2019 geliefert werden; die Inbetriebnahme war für Ende Dezember 2019 geplant. Aufgrund von Schwierigkeiten mit einem Zulieferer des  Unternehmens B verzögerten sich die Lieferung, die notwendigen Zulassungen und die Inbetriebnahme der Straßenbahnen. Der durchschnittliche Lieferverzug betrug mehr als 14 Monate. Die eisenbahnrechtliche Bauartgenehmigung und die erste Betriebsbewilligung erteilte der Landeshauptmann für Tirol im Mai 2019. Die Fahrzeuge sollten in zwei Tranchen in Betrieb genommen werden, die Inbetriebnahme verzögerte sich um zehn bzw. fünf Monate. Erstmalig wurden sie zwischen August 2019 und Jänner 2021 eingesetzt. Als die ersten 13 Fahrzeuge im Jahr 2019 in Betrieb gingen, stellte sich heraus, dass die Straßenbahnen  Probleme mit der Ansteuerung der Bremsen hatten, die jedoch durch eine Nachjustierung  der Bremssteuerung behoben werden konnten.

Der RH empfahl dem Land Tirol, der Stadt Innsbruck sowie den Innsbrucker Verkehrsbetrieben, die für die Einreichplanung notwendigen Grundlagen und Unterlagen zu erarbeiten, um ehestmöglich die volle Verkehrswirksamkeit der Linie 5 bis Völs zu erzielen. Er empfahl dem Land Tirol und der Stadt Innsbruck, vor etwaigen Beschlussfassungen zur Realisierung alternativer öffentlicher Verkehrsinfrastrukturen im Raum Innsbruck Nutzen–Kosten–Analysen zu erstellen und bei einer allfälligen Projektrealisierung Möglichkeiten zur Mitfinanzierung durch Dritte (insbesondere auch durch Tourismusbetriebe) zu prüfen.

Laut Stellungnahme des Landes Tirol seien die Einreichunterlagen der Linie 5 bis Völs in Vorbereitung. Die Empfehlung zu Nutzen–Kosten–Analysen und zur Prüfung einer Mitfinanzierung durch Dritte werde das Land künftig berücksichtigen. Die Innsbrucker Verkehrsbetriebe teilten in ihrer Stellungnahme mit, die Unterlagen laufend zu erarbeiten. Für den Bahnhof Völs seien die Innsbrucker Verkehrsbetriebe jedoch seit 2015 von der entsprechenden Bearbeitung der ÖBB–Infrastruktur AG abhängig. Ohne Kenntnis der planerischen Rahmenbedingungen der ÖBB–Infrastruktur AG hätten die Planungen am Bahnhof Völs nicht sinnvoll fortgeführt werden können. Im Juni 2022 habe die ÖBB–Infrastruktur AG die erforderlichen Angaben übermittelt, dadurch hätten die weiterführenden Planungen wieder aufgenommen werden können. Sobald die erforderlichen Unterlagen für den Architekturwettbewerb zur Brückengestaltung vom Land vorlägen, könne mit dem Wettbewerb begonnen werden. Derzeit laufe die Abstimmung der Wettbewerbsunterlagen mit der Architektenkammer.

Weitere Nachrichten aus Innsbruck finden Sie hier